La sospensione del Venezuela dal MERCOSUR come sintesi del processo di integrazione in America Latina

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di Alessandro Costolino

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Dopo soli quattro anni, ricchi di proclami e dichiarazioni di intenti, ma poveri di fatti e concreti passi in avanti nell’integrazione, pare essere giunta al termine la permanenza del Venezuela nel MERCOSUR, non il maggiore in termine quantitativi ma certamente il più riuscito tra i molti blocchi politici ed economici che caratterizzano ad oggi l’America Latina. Come è noto l’organizzazione sudamericana ha infatti sospeso nel dicembre dello scorso anno il Venezuela per non aver rispettato né gli standard economici né tanto meno quelli legati ai principi e ai valori del blocco. Il Venezuela, per tutta risposta, attraverso il suo Ministro degli Esteri Delcy Rodriguez, ha parlato apertamente di “aggressione” contro il suo Paese [1]. Tuttavia non sembra che la sospensione sia stata un evento inaspettato quanto piuttosto il punto finale di un processo da tempo in atto.

Nel MERCOSUR, organizzazione istituita con la firma di Trattato di Asuncion, firmato nel marzo 1991 da Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay e dove i progetti di una concreta integrazione regionale si sono formati, la crisi dei sistemi di integrazione sub-regionale è stata in questi ultimi anni senza precedenti. Il simbolo di questo fallimento è stato proprio il Venezuela, passato dall’essere presentato come un Paese che dal 2012, anno di ingresso, avrebbe garantito le forniture di petrolio nella regione e un ammorbidimento del radicalismo da parte del regime in cambio di ingenti investimenti e di una maggiore inclusione nella regione ad una nazione isolata ideologicamente, profondamente lontana non solo dai valori ma anche dalle prospettive del blocco a cui con la sua stessa presenza ha causato notevoli problemi di uniformità [2].

La crisi finale del processo di allontanamento del Venezuela dal MERCOSUR ha subito un punto di svolta nell’agosto 2016 quando i quattro Paesi fondatori si sono detti contrari al trasferimento della presidenza di turno al Venezuela, che, sulla base dell’ordine alfabetico, avrebbe dovuto assumere la stessa per il secondo semestre del 2016. Oltre ad attraversare una situazione economica che non è esagerato definire ancora oggi estremamente grave – nel 2016 il PIL è calato del 13,7%, dopo altri due anni di recessione (-5,4% nel 2015 e -3,9% nel 2014), che secondo le previsioni dell’EIU (Economist Intelligence Unit) durerà almeno altri due anni (previsto -5,6% nel 2017) insieme ad un inflazione alta, (424,2% su base annua nel 2016) che difficilmente tornerà a breve ad essere sotto controllo –, il Paese bolivariano sembrava non essere assolutamente in grado di rispondere ad uno dei principi cardini del blocco: la clausola democratica, che indicava nel regime democratico una condizione sine qua non per la membership [3]. Pur essendo almeno formalmente una democrazia, il Venezuela ha assistito nel corso delle presidenze Chávez e Maduro a un continuo scardinamento dell’ordinamento democratico, rappresentato dai frequenti tentativi di ridurre lo spazio politico in favore delle opposizioni, nonché nell’assumere poteri speciali che esautorano anche quelli competenti il Parlamento monocamerale attraverso il governo per decreto, seppur per periodi temporali limitati (60 giorni) in ottemperanza all’articolo 236 della Costituzione bolivariana. Tuttavia non essendo l’Uruguay favorevole ad una temporanea presidenza collegiale, proposta dagli altri tre Paesi membri, si pensò bene di lanciare un ultimatum al Presidente Nicolás Maduro chiedendogli di ristabilire i diritti umani e la libertà di espressione fortemente messi in discussione dal regime. Una soluzione che è sembrata a posteriori dilatatoria e che ha lasciato il MERCOSUR nei fatti acefalo, senza una presidenza e in uno stato quasi abulico per tutta la durata del secondo semestre dello scorso anno [4]. L’assenza di leadership dell’organizzazione sudamericana ha infatti significato la paralisi istituzionale anche ai livelli più alti per molti mesi. Nessuna decisione è stata presa, da quelle più semplici riguardo la convocazione dei vertici alle più complesse riguardo alle negoziazioni di accordi commerciali con altri paesi dell’area o altri blocchi economici.

Il Consiglio del Mercato Comune, l’organo decisionale e più importante del blocco, per fare un esempio, ha avuto al suo attivo solo dieci decisioni approvate durante il 2016, che è la quantità minima di decisioni prese in un anno dal momento che il MERCOSUR ha iniziato ad operare nell’ultimo quarto di secolo. Il blocco è stato in sostanza completamente inattivo a causa della crisi interna, non solo economica ma anche politico-istituzionale, del Venezuela e dei pessimi rapporti tra quest’ultimo e gli altri paesi membri del blocco. Da un punto di vista meramente pratico, il blocco è sembrato essere notevolmente distante da ciò che fu nei primi nove anni di esistenza quadrilaterale. Del resto l’entrata stessa del Venezuela fu fortemente osteggiata dal Paraguay, contribuendo a rendere peggiori le relazioni interne al blocco e a ridimensionare l’originaria predominanza della vocazione economica dello stesso in favore di una rinnovata matrice populista e di aleatori riferimenti all’unità sociopolitica dell’America Latina [5]. Al di là dell’apparente incompatibilità politica il Venezuela, infatti, è parso considerare il MERCOSUR uno dei tanti possibili ambiti attraverso cui estendere la propria visione e i propri interessi nell’area. Non è un caso in questo senso che durante l’ultimo decennio proprio il regime chavista sia stato l’artefice primo di una serie di progetti di integrazione paralleli che miravano alla coesistenza con i tradizionali “meccanismi storici” integrativi del subcontinente quali il MERCOSUR e la Comunità Andina delle Nazioni [6].

Con queste premesse e anche in relazione all’obbligo di adottare decisioni per consensus all’interno del MERCOSUR, così come stabilito dal protocollo di Ouro Preto, complemento al trattato istitutivo dell’organizzazione, ad essere in discussione non era più la presidenza ma la stessa permanenza della repubblica bolivariana all’interno del blocco. I fondatori del MERCOSUR hanno dunque preferito nell’ultimo mese dello scorso anno sospendere il Venezuela dalla carica di membro, anche per evitare che la profonda crisi economica del Venezuela non si limitasse ai suoi confini, e che le sue ripercussioni potessero diffondersi a macchia d’olio in tutta l’America Latina.

Una decisione che, se non sembra aver giovato alla peraltro già compromessa immagine di Caracas, isolando ulteriormente il Paese sudamericano nello scenario mondiale, sembra poter aprire nel contempo prospettive interessanti per quanto riguarda il blocco.

Non è un mistero poi che all’isolamento ideologico e alla sospensione del Venezuela da parte degli altri quattro Paesi fondatori del MERCOSUR abbia contribuito, oltre alla dimensione economica e finanziaria, anche il cambiamento politico avvenuto nei due maggiori di questi, modificando sostanzialmente la mappa di alleanze che da anni caratterizzava il Cono Sud. L’ingresso del Venezuela nell’organizzazione era stato il punto di approdo di una pressione conseguente alla salita al potere in gran parte del subcontinente di formazioni politiche di sinistra, sia interne (Brasile, Argentina e Uruguay) che esterne (Ecuador, Bolivia) al blocco [7].

A seguito della vittoria alle elezioni presidenziali di Mauricio Macrì in Argentina e del processo di impeachment subito da Dilma Rousseff, che ha portato Michel Temer al Palazzo del Planalto come nuovo Presidente del Brasile, ci si è trovati di fronte a un cambiamento di orientamento politico della regione ma anche ad una omogeneità evidentemente positiva per l’organizzazione, la quale ha messo in evidenza tutta l’incompatibilità politica tra il Venezuela e gli altri partner del MERCOSUR. Incompatibilità resa esplicita, del resto, in un comunicato dal nuovo Ministero degli Esteri Brasiliano José Serra [8]. Con le nuove amministrazioni in Argentina e Brasile le politiche estere dei due maggiori stati membri sembrano allineati per la prima volta dopo gli anni dell’“apertura liberale” dei governi Menem e Cardoso durante la metà degli anni Novanta, permettendo un sostanziale aumento del commercio intraregionale e un’unità di vedute anche riguardo alla questione venezuelana. Non sembra un caso che lo stesso Consiglio del Mercato Comune, reso come detto quasi impotente dalla paralisi istituzionale, abbia ripreso ad essere attivo, all’indomani dell’uscita del Venezuela e sotto la nuova presidenza Argentina, tornando pienamente a svolgere una funzione esecutiva essenziale per il funzionamento del blocco, concentrandosi sul raggiungimento della stabilità interna e sui miglioramenti in ambito commerciale [9]. In questo senso, in ragione dall’attuale condizione che fa del MERCOSUR un’unione doganale incompiuta, anche il progetto di un’area di libero scambio senza barriere, uno degli obiettivi base dalla creazione, sembra tornato ad essere centrale dopo che il vento politico continentale è cambiato.

Gli ultimi avvenimenti d’altronde sembrano confermare una serie di assunti sull’area in questione, inducendo quindi ad una serie di importanti riflessioni sui nuovi scenari economici e politici regionali [10].

In primo luogo occorre dire che nella storia delle relazioni politiche tra i Paesi dell’area latino-americana il tema dei processi di integrazione sembra tornare ciclicamente all’attenzione dei governi con una maggiore frequenza rispetto ad altre aree del globo. Oggetto di analisi e discussioni i tentativi di integrazione dei paesi latinoamericani risalgono ai primi anni di indipendenza e tra queste iniziative si pensò anche alla creazione di una sorta di federazione di Stati latino-americani . Nel 1826 fu convocato, a questo scopo, a Panama un congresso finalizzato a creare gli Stati Uniti del Sud; parteciparono delegati del Perù, della Colombia, della Bolivia, dell’Argentina e del Cile, e della maggioranza degli Stati latino-americani (ad eccezione del Brasile), costituendo così il primo tentativo di avviare una politica unitaria in chiave federale per l’intero continente. Come è noto, la proposta federativa non si materializzò mai, portando l’America Latina a frammentarsi in diverse nazioni indipendenti e restando per molti anni un esempio ideale. In un certo senso è corretto dire che il fallimento stesso del primo modello federativo sembrò condannare l’area ad una integrazione meno avanzata e anzi nel complesso poco incisiva, impedendo di implementare seri processi di integrazione per produrre sinergie commerciali, economiche e politiche nell’area [11].

Si deve in secondo luogo rilevare che, a differenza dell’integrazione europea dove un blocco chiaro di Paesi si fece portatore della visione comunitaria, i problemi conseguenti ai difficili equilibri nell’area costituirono una serie di questioni rilevanti, come la mancanza di uno spirito condiviso di valori e responsabilità, in America Meridionale, che fortemente condizionarono i processi di integrazione regionale, compreso il MERCOSUR, anche, se non soprattutto, successivamente alla loro costituzione e alla loro evoluzione. Il processo lineare della comunità europea immaginato nella menti dei fautori dell’integrazione dell’area si scontrò con le caratteristiche e rivalità politiche dell’area, caratterizzate anche da una serie di assi bilaterali e multilaterali come l’Asse Andino o l’asse Orinoco-Amazzonia-Plata, da frequenti crisi diplomatiche – basta qui ricordare la cosiddetta “crisi del gas” tra Brasile e Bolivia, avvenuta nel corso del 2006 – e da relazioni deteriorate come quella tra Venezuela e Colombia [12].

In contrasto con l’Europa, dove il processo ebbe uno sviluppo organico e senza particolari fratture dopo il Trattato di Roma, quantomeno fino a Brexit, in America Latina i primi passi verso l’integrazione economica assunsero la forma di accordi bilaterali, in particolare tra i maggiori players dell’area, Argentina e Brasile, riflettendo gli equilibri di potenza nella regione. È così nel corso degli anni perdurato un concetto di integrazione come riproduzione delle asimmetrie interne, non solo economiche, di cui l’ultimo esempio è proprio la non assimilazione del Venezuela.

L’integrazione, distante dal modello europeo, è sembrata subire una serie di scorciatoie e rallentamenti che hanno causato non pochi problemi all’instaurazione di principi e valori che trascendessero le stagioni politiche, ramificandosi anzi in una molteplicità di iniziative, talvolta in concorrenza fra loro. La proliferazione delle istituzioni regionali è testimoniata dalla presenza ad oggi di quattordici tra gruppi e comunità finalizzate all’integrazione – tra i principali l’Unione delle Nazioni Sudamericane (UNASUR), la Comunità di Stati Latino-Americani e dei Caraibi (CELAC), la Comunità andina (CAN) e lo stesso MERCOSUR – che sembrano demarcare la diversa crescita economica e politica avvenuta a seguito della democratizzazione dell’area [13].

In terzo luogo l’incoerenza, la molteplicità e la non linearità che sembra aver caratterizzato la storia dell’integrazione in America Latina sembra essere stata anche il risultato di un processo sviluppatosi lungo una linea di tensione costante: l’affermazione di una egemonia statunitense attraverso i progetti panamericani contro l’instaurazione di una cultura latino-americana, non priva di elementi populisti, difesa dai singoli Stati. Del resto già la storia stessa dell’America Latina repubblicana è stata influenzata dalla presenza dell’ingombrante vicino come il fattore primario determinante per gli Stati nell’affermare le proprie politiche di potenza. In un certo senso si può affermare che un’integrazione effettiva nell’area si è prodotta solamente come reazione ai progetti statunitensi per l’area. Non sembri casuale che ad ogni tentativo statunitense seguì una reazione uguale e contraria. Fu anche nel tentativo di opporsi alla storica ingerenza statunitense attraverso una cooperazione allo sviluppo tra nazioni paritarie che nacquero inoltre le prime istituzioni economiche regionali come l’Associazione Latinoamericana di Libero Scambio (1960), il Mercato Comune Centroamericano (1960), e il Patto Andino (1969). Lo stesso MERCOSUR sembrò a molti una reazione ai progetti panamericani promossi dall’Amministrazione di George W. Bush sintetizzati dal Free Trade Area of the Americas (FTAA).

Si comprende così una certa difficoltà a migliorare un processo che, su questo non vi è dubbio, sembra ancora lontano dall’essere compiuto, risentendo ancora prevalentemente dei mutamenti politici verificatisi nell’area e dei suoi rapporti con l’esterno. Incalzata dagli ultimi avvenimenti l’integrazione regionale potrebbe trarne quindi un non irrilevante beneficio in termini di coerenza, di simmetria, e di obiettivi che rappresentino il prodotto di una coscienza continentale. L’uscita del Venezuela sembrerebbe suggerire a questo proposito una traccia di soluzione in cui un processo di integrazione nell’area può essere qualitativamente valido solo in una dimensione compatta che, per tornare ai tre precedenti punti, risponderebbe in primis ad una integrazione limitata geograficamente e maggiormente uniforme, eviterebbe in secundis accostamenti e paragoni impropri con il modello europeo e last but not least non si alimenterebbe delle tensioni con il vicino statunitense, concentrando i propri sforzi su una concreta integrazione e sui benefici per le popolazioni. Un ritorno alle origini, ai Paesi fondatori del MERCOSUR e ai loro propositi iniziali di realizzare un’area di libero scambio per promuovere il libero mercato e la democrazia, considerati i principi alla base dell’organizzazione che sono stati fortemente diluiti nei quattro anni di presenza venezuelana [14].

* Alessandro Costolino è OPI Contributor

[1] Venezuela suspended from MERCOSUR – Maduro’s Foreign Minister, MercoPress, December 2016.

[2] M. F. Resico, El proceso de integración en América Latina, una perspectiva desde el Mercosur”, Revista Testimonio, Instituto de Estudios Social Cristianos, No. 80, Lima, 2004, pp 18-20.

[3] I processi di integrazione in America Latina, Osservatorio di Politica Internazionale-CeSPI, Rapporti, giugno 2010, pp. 1-2.

[4] La clausola democratica del MERCOSUR è inserita nelle normative del blocco del sud dalla firma del Protocollo di Ushuaia, il 24 luglio 1998. La premessa di questo protocollo è stata la Dichiarazione Presidenziale di Las Leñas del 27 giugno 1992, la quale sostiene che «il pieno vigore delle istituzioni democratiche costituisce condizione indispensabile per l’esistenza e lo sviluppo del MERCOSUR» (intro. Protocollo di Ushuaia). Questa disposizione stabilisce che, di fronte a un’eventuale rottura dell’ordine democratico in qualsiasi dei paesi membri, si prenderanno delle misure, accordate per consenso, che «possono partire dalla sospensione del diritto di partecipare nei diversi organi dei rispettivi processi d’integrazione, fino alla sospensione dei diritti e degli obblighi che emergono da quei processi» (art. 5). Anche se nel Protocollo di Montevideo – più conosciuto come Ushuaia II –, sottoscritto il 20 dicembre 2011 nella capitale uruguaiana, sparisce l’allusione esplicita alla necessità di ratificare le suddette sanzioni, detto protocollo non è in vigore.

[5] C. Cauti, Mercosul: l’ora del divorzio, ISPI Commentary, ISPI, 30 novembre 2016.

[6] F. González – H. Rosales, Venezuela en el MERCOSUR: implicaciones políticas, económicas y sociales, Friedrich Ebert Stiftung, Enero de 2015, pp. 14-15.

[7] I processi di integrazione in America latina, cit. pp. 2-3.

[8] Cit. “a country that has political prisoners cannot be a democracy, and Venezuela will not take over MERCOSUR”.

[9] Thomas E. Skidmore – Peter H. Smith, Modern Latin America, Oxford University Press, New York, 2005, 26-30.

[10] Bouzas-Da Motta Veiga-Torrent, In-depth analysis of MERCOSUR integration, its prospectives and the effects thereof on the market access of EU goods, services and investment, 2002, pp. 80-81.

[11] J. F. Hornbeck, U.S.-Latin America Trade: Recent Trends and Policy Issues, Congressional Research Service, 2011, 5-7.

[12] Estado actual del proceso de integración en América Latina y en el Caribe, XLI Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano, SELA, Caracas, 2015.

[13] P. Miraglia, MERCOSUR-EU Discussions: The Venezuelan Question, Council on Hemispheric Affairs, 2016, pp 5-6.

[14] R. Vera-Fluixa, Principios de Integración Regional en América Latina y su análisis comparativo con la Unión Europea, Bonn, 2000, pp. 171-172.

Photo credit: Marcelo Garcia

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